Jurisprudencia Constitucional
SENTENCIA TC 76/1983
BOE 197, de 18 de agosto

[extracto]

     El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado

 

EN NOMBRE DEL REY
la siguiente

SENTENCIA


     En los recursos previos de inconstitucionalidad, acumulados, núms. 311, 313, 314, 315 y 316/1982, dirigidos contra el texto definitivo del proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico y promovidos, respectivamente, por el Gobierno Vasco, representado por don Juan María Vidarte Ugarte; por el Parlamento Vasco, representado por don Ramón Varela Gorostiaga; por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por don Rafael Entrena Cuesta, don José Ramón Parada Vázquez, don José Juan Pinto Ruiz y don Manuel María Vicens Matas; por el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente, don Heribert Barrera y Costa, y por 50 Diputados de las Cortes Generales, representados por don Juan Carlos Aguilar Moreno. En dichos recursos ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y ha sido Ponente la Magistrada doña Gloria Begué Cantón, quien expresa el parecer del Tribunal.


I. Antecedentes

1. El 2 de agosto de 1982 tuvo entrada en este Tribunal, y fue registrado con el núm. 311/1982, un escrito firmado por el Abogado don Juan María Vidarte Ugarte, en nombre y representación del Gobierno Vasco, por el que interponía recurso previo de inconstitucionalidad frente al Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). Mediante este recurso se solicitaba del Tribunal que declarase la inconstitucionalidad del Proyecto, tanto en su conjunto, por violación de los arts. 81.1 y 150.3 de la Constitución al atribuírsele carácter o naturaleza de Ley orgánica y armonizadora, como en relación con aquellos preceptos concretos que se especificaban por el recurrente.

2. En la misma fecha tuvieron entrada los siguientes escritos, en los que se formulaba idéntica clase de recurso y se solicitaba asimismo la inconstitucionalidad de la totalidad del Proyecto de la LOAPA y de los preceptos concretos que se señalaban.

1.º El firmado por don Ramón Varela Gorostiaga, Abogado y Letrado Mayor del Parlamento Vasco, en nombre y representación de esta institución, que fue registrado con el núm. 313/1982.

2.º El que firmaban los Abogados don Rafael Entrena Cuesta, don José Ramón Parada Vázquez, don José Juan Pinto Ruiz y don Manuel María Vicens Matas, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, que fue registrado con el núm. 314/1982.

3.º El suscrito por don Heribert Barrera y Costa, Presidente del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación de esta institución, que fue registrado con el núm. 315/1982.

3. En la misma fecha y con el mismo significado que los anteriores fue presentado en el Juzgado de Guardia, y tuvo entrada en este Tribunal al día siguiente, otro escrito que formulaban 50 Diputados de las Cortes Generales, quienes, a efectos de representación, designaron al Diputado don Juan Carlos Aguilar Moreno. Este último recurso sería registrado con el núm. 316/1982.

4. La Sección de Vacaciones de este Tribunal acordó, el día 3 de agosto de 1982, lo siguiente:

1.º Tener por presentados los cinco escritos anteriores.

2.º Comunicar a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, así como al Presidente del Gobierno, que la interposición de los referidos recursos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, suspendía automáticamente la tramitación del Proyecto de Ley objeto de los mismos, en los términos establecidos en dicho precepto.

3.º Recabar del Presidente del Senado la remisión del texto definitivo frente al que se interponían los recursos, a lo que se procedió con fecha 5 de agosto.

4.º En lo que se refiere al recurso suscrito por los 50 Diputados, requerir a sus firmantes para que ratificasen la representación mencionada en el cuerpo del mismo.

5. El día 5 de septiembre del mismo año el Tribunal Constitucional acordó poner de manifiesto a todas las representaciones de los recurrentes la documentación remitida por el Presidente del Senado a fin de que en el plazo de quince días precisaran o completaran las respectivas impugnaciones.

6. Con fecha 23 del mismo mes, el Presidente del Parlamento de Cataluña remitió a este Tribunal el escrito con el que precisaba y completaba el recurso por su representación interpuesto.

7. Con fecha 11 de septiembre había tenido entrada en este Tribunal un escrito de la representación de los 50 Diputados recurrentes, por el que ésta solicitaba la prórroga del plazo anteriormente señalado al objeto de precisar o completar su impugnación. En los mismos términos se formularon escritos por las representaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad y del Parlamento Vasco, que tuvieron entrada el 15 y el 24 de septiembre, respectivamente. En sucesivas fechas, de 16, 17 y 22 del mismo mes, este Tribunal acordó, en relación a las tres solicitudes formuladas, otorgar una prórroga de ocho días a partir del siguiente al que había señalado con anterioridad.

8. Con fecha 30 de septiembre tuvo entrada en este Tribunal el escrito por el que la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad completaba su impugnación. Los escritos complementarios formulados por la representación de los 50 Diputados, del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco tuvieron entrada el 1 de octubre, el primero de ellos, y el 5 de octubre, los dos últimos, formulados éstos en términos en su totalidad coincidentes. Junto a su escrito complementario, los 50 Diputados recurrentes aportaron las copias de poderes por las que ratificaban la designación hecha a favor de don Juan Carlos Aguilar Moreno.

9. Mediante providencias de 6 de octubre este Tribunal tuvo por presentados los cinco anteriores escritos complementarios y acordó dar traslado de los mismos al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes y al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular sus alegaciones. Por lo que se refiere al recurso interpuesto por los 50 Diputados, el Tribunal declaró subsanados los defectos referidos en la providencia de 3 de agosto anterior.

10. Mediante escrito de 30 de agosto, el Presidente del Congreso de los Diputados había comunicado a este Tribunal que esa Cámara no haría uso de las facultades de personación ni de formulación de alegaciones que, en relación a los recursos interpuestos, le concedía el art. 34, en relación con el 79.2 de la LOTC.

11. Mediante escrito de 18 de octubre, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal la personación de esta Cámara en los cinco procedimientos y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

12. Con fecha 15 de octubre el Abogado del Estado formuló escrito por el que se comunicaba la personación del Gobierno en los cinco recursos y se solicitaba la acumulación de los mismos en base a su conexión objetiva, justificadora de la unidad de trámite y decisión, a que se refiere el art. 83 de la LOTC, instando, asimismo, la suspensión del plazo para formular sus alegaciones hasta la adopción de una decisión acerca de la acumulación interesada.

13. Con fecha 21 de octubre este Tribunal tuvo por parte al Gobierno, representado por el Abogado del Estado, y acordó dar traslado a las distintas partes recurrentes de la solicitud de acumulación por él planteada, a fin de que formulasen las alegaciones que estimaren oportunas, otorgándoles a tal efecto un plazo común de diez días. El Tribunal acordó, asimismo, dejar en suspenso el plazo para alegaciones conferido en las providencias del día 6 anterior.

14. Las representaciones del Parlamento Vasco, del Gobierno Vasco y de los 50 Diputados recurrentes comunicaron a este Tribunal su conformidad con la solicitud formulada por la Abogacía del Estado con fecha 3, 4 y 5 de noviembre, respectivamente. Las representaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y del Parlamento de Cataluña no evacuaron el trámite que sobre acumulación se les había conferido.

15. Mediante Auto de fecha 18 de noviembre este Tribunal apreció la conexión objetiva en los cinco recursos a que se refiere el art. 83 de la LOTC y acordó, en consecuencia, la acumulación de los mismos, otorgando un plazo de quince días al Abogado del Estado para que formulara las alegaciones que estimase pertinentes en relación con los recursos acumulados.

16. Con fecha 3 de diciembre el Abogado del Estado solicitó la concesión de prórroga del plazo de alegaciones basándose en la complejidad y extensión de la materia suscitada por los recursos acumulados. Este Tribunal, mediante providencia de 7 de diciembre, acordó otorgar una prórroga de ocho días contados a partir del siguiente en que concluía el plazo ordinario.

17. Mediante escrito, que tuvo entrada en este Tribunal el 16 de diciembre, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, consignó sus alegaciones en relación a los cinco recursos previos de inconstitucionalidad acumulados, solicitando del Tribunal que declarase la inexistencia de inconstitucionalidad en relación al Proyecto de LOAPA, impugnado por dichos recursos.

18. Con fecha 23 de mayo de 1983 el Tribunal Constitucional acordó señalar para la deliberación y votación de los recursos acumulados el día 31 siguiente. Habiendo vencido el plazo ordinario para dictar Sentencia el día 13 de junio, en esta misma fecha el Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 34.2 de su Ley Orgánica, acordó ampliar el plazo para dictar Sentencia en treinta días más, teniendo en cuenta las dificultades, inherentes a la extensión y complejidad de los recursos, para hacerlo en dicho plazo ordinario. En la sesión del Pleno de 29 de julio el Presidente del Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4 del Acuerdo de 15 de junio de 1982 del Pleno del Tribunal Constitucional («Boletín Oficial del Estado» de 2 de julio), decidió la convocatoria del Pleno para los días del mes de agosto que fueren necesarios para ultimar la deliberación y votación, habilitándose estos días y los precisos para la notificación de la Sentencia.

19. En sus escritos de alegaciones, tanto las partes recurrentes como el Abogado del Estado examinan, de un lado, la posible inconstitucionalidad del Proyecto de LOAPA derivada de la forma de su promulgación con el doble carácter de Ley orgánica y armonizadora, y, de otro, la inconstitucionalidad material de ciertos artículos contenidos en los diferentes títulos que integran el Proyecto. Tan sólo las alegaciones de la representación del Parlamento de Cataluña presentan una estructura distinta, pero que puede reconducirse a la del resto de los escritos.

     Por este motivo, en la presente exposición de antecedentes se respetará dicho esquema y las extensas, y en ocasiones prolijas, alegaciones de las partes que intervienen en los cinco recursos presentados serán sintetizadas dentro de los siguiente epígrafes: A) Consideraciones generales. B) y C) Alegaciones sobre el pretendido carácter orgánico y armonizador del Proyecto de LOAPA. D), E), F), G) y H) Alegaciones en relación con los títulos I, II, III, IV y VI del Proyecto, respectivamente. En cuanto al título V -que se refiere a la reforma de la Administración- es de señalar que no ha sido objeto de impugnación específica alguna por parte de los recurrentes.

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F) Alegaciones en relación con el título III.

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40. Las impugnaciones de la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña se centran en los arts. 18.2, 19, 20 y 21.2.

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El art. 20 es, a su juicio, inconstitucional en la medida en que amplía las atribuciones del Tribunal de Cuentas extendiéndolas al control de la «gestión económica» del sector público, control no previsto por los arts. 136 y 152 d) de la Constitución.

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41. En relación con el título III del Proyecto, en el escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña sólo aparece directamente impugnado el art. 19.1.

     Partiendo de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional respecto a la posibilidad de desarrollo legislativo autonómico en ausencia de una específica Ley de bases estatal, la representación del Parlamento de Cataluña concluye que el art. 9.1 contradice dicha doctrina al impedir a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo en materia de contabilidad y control económico y financiero en tanto el Estado no dicte la correspondiente Ley prevista en el art. 149.1.18.ª de la Constitución. En efecto -señala-, al disponer que mientras no se dicte la Ley de bases se aplicará a las Comunidades Autónomas «las mismas reglas sobre contabilidad y control económico y financiero aplicables a la Administración del Estado», está exigiendo la aplicación de todo el derecho estatal en la materia y no sólo de las bases del mismo y, por consiguiente, está conculcando la competencia de desarrollo legislativo que la Generalidad tiene en esta materia según los arts. 10.1 y 12.7 del Estatuto de Cataluña.

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43. Por su parte, dentro del título III del Proyecto y en relación con el art. 18.1, señala el Abogado del Estado que lo único que puede justificar la producción de normas especiales de procedimiento administrativo son las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, según resulta de lo establecido en el art. 149.1.18.ª de la Constitución, y que pretender relacionar el derecho sustantivo con especialidades de procedimiento administrativo o el Derecho procesal con las especialidades organizativas de las Comunidades Autónomas, además de ser un contrasentido, pugna abiertamente con la meridiana claridad del citado texto constitucional. Los Estatutos de Autonomía vasco y catalán -declara- no se apartan de la previsión constitucional, ni podrían ser jamás interpretados de distinta manera.

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     Frente a la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, para la que el art. 20 del Proyecto implica una ampliación no prevista en los arts. 136 y 153 d) de la Constitución al incorporar a la noción de «gestión económica» la de «gestión financiera», el Abogado del Estado entiende que esta adición no refleja el verdadero novum del precepto. La innovación estriba, a su juicio, en el establecimiento de Secciones Territoriales del Tribunal de Cuentas en el ámbito de cada Comunidad Autónoma para el ejercicio de las funciones que la Ley orgánica le asigna, mientras que el art. 23 de dicha Ley preveía una Sección única de fiscalización organizada en departamentos sectoriales y territoriales. Parece, pues, que el art. 20 del Proyecto representa una elevación de nivel de las unidades orgánicas del Tribunal de Cuentas que fiscalizan la actividad económico-financiera de las Comunidades Autónomas, y, si esto es así, el alcance innovador del artículo en cuestión respecto al art. 23 de la Ley orgánica del Tribunal de Cuentas justifica, en su opinión, el carácter orgánico de aquél (art. 81.2 de la Constitución y 28.2 a sensu contrario de la LOTC).

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II. Fundamentos jurídicos

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C) Título III

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24. El art. 19, en su apartado 1, determina que, mientras una Ley del Estado no establezca un régimen distinto, en virtud de lo previsto en el art. 149.1.18.ª de la Constitución serán de aplicación a la Administración de las Comunidades Autónomas y a los organismos y empresas que de ella dependan las mismas reglas sobre contabilidad y control económico y financiero aplicables a la Administración del Estado, sin perjuicio de las especialidades que deriven de los respectivos Estatutos.

     En relación con dicho apartado es preciso destacar los siguientes aspectos: en primer lugar, es un precepto de vigencia limitada en el tiempo, ya que determina el régimen aplicable en tanto el Estado no establezca otro distinto en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª de la Constitución; en segundo término, dado el objeto del Proyecto de LOAPA, se trata del régimen aplicable a todas las Comunidades Autónomas, incluidas las de mayor nivel de autonomía; por último, como este régimen jurídico básico, que es el que se estima competencia del Estado, no puede confundirse con la totalidad de las reglas sobre contabilidad y control económico y financiero aplicables a la Administración del Estado, el artículo hace referencia a las especialidades que deriven de los respectivos Estatutos.

     Esto acredita que el precepto sólo pretende imponerse a todas las Comunidades Autónomas en la medida en que lo permite el sistema constitucional, por lo que habrá que interpretarlo en el sentido de que las reglas aplicables a la Administración de todas ellas serán las de carácter básico -que no se precisan por el precepto- dentro de las actualmente vigentes, y, puesto que el apartado se fundamenta en la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.18.ª de la Constitución, su contenido se entenderá referido a aquellos aspectos del control económico y financiero de las Comunidades Autónomas que puedan incluirse dentro del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Así entendido, el precepto no es contrario a la Constitución.

     En cuanto al art. 19.2, dado el carácter armonizador atribuido al mismo, es preciso analizar en este caso si existe un título específico estatal para regular la materia contenida en él. Este precepto parte de la necesidad de un sistema uniforme de contabilidad regional aplicable a todas las Administraciones públicas, que responda a las directrices de la Comunidad Económica Europea, y habilita al Gobierno para que, a tal fin, elabore los principios y criterios que habrán de seguir las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

     El principio que subyace al mencionado precepto -la uniformidad de la contabilidad regional de las Administraciones públicas- puede encuadrarse en las bases previstas en el art. 149.1.18.ª de la Constitución, lo mismo que las normas reglamentarias que, en el ejercicio de la habilitación otorgada, dicte el Gobierno, pues dicho principio exige necesariamente, para su efectividad, la elaboración de criterios comunes.

     Los recurrentes reconocen al Estado tal título competencial, pero el Consejo Ejecutivo de la Generalidad impugna el precepto alegando que al Estado sólo le corresponde la legislación básica y que dentro de dicho título no cabe una habilitación al Gobierno.

     Es cierto que, dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución ha de ser normalmente la Ley, pero, como ha señalado este Tribunal Constitucional, existen supuestos en que la Ley puede remitir al reglamento para regular aspectos básicos que completen el contenido de la misma. En el presente caso, la habilitación al Gobierno aparece justificada porque la materia a que se refiere, de carácter marcadamente técnico, es más propia del reglamento que de la Ley.

25. El art. 20 regula el establecimiento de Secciones Territoriales del Tribunal de Cuentas en el ámbito de cada Comunidad Autónoma.

     Tan sólo el Consejo Ejecutivo de la Generalidad ha cuestionado la constitucionalidad del precepto y únicamente en lo que atañe a la consideración del Tribunal de Cuentas como órgano supremo de control externo de la gestión económica y financiera del sector público. Basa sus alegaciones en que, al extender las atribuciones del Tribunal al control de la gestión financiera, se vulneran los arts. 136 y 153 d) de la Constitución.

     La impugnación carece, sin embargo, de fundamento pues, aunque no con idéntica formulación, ambos controles, económico y financiero, aparecen atribuidos al Tribunal de Cuentas en los mencionados artículos de la Constitución, y el art. 2.º de la Ley Orgánica de dicho Tribunal, al desarrollar el art. 136 de aquélla, establece expresamente, como función propia del mismo, la fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público.

     En este caso, el ejercicio de la competencia estatal va acompañado de reserva de Ley orgánica, pues el art. 136 de la Constitución, en su apartado 4, establece tal reserva en relación con la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas.

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51. El análisis del contenido total del Proyecto en relación con los aspectos que han servido de base a los recurrentes para sus impugnaciones permite establecer, en síntesis, las siguientes conclusiones:

c) No puede atribuirse al Proyecto carácter armonizador, pues, por lo que se refiere a las materias incluidas en los títulos II y IV y en los arts. 19.2 y 21 del título III -materias respecto de las cuales las Cortes aprobaron la necesidad de que se dictara una Ley de armonización-, el legislador estatal disponía de una expresa atribución constitucional para dictar las correspondientes normas, y el contenido de las incluidas en el Proyecto no excede dicho ámbito competencial.

d) Con excepción de los arts. 20 y 26, las materias sobre las que versa el Proyecto no están incluidas en la reserva de Ley orgánica contenida en el art. 81.1 de la Constitución. Pero, dada la presencia de ambos preceptos orgánicos en el Proyecto, es preciso examinar la cuestión de si, por conexión, cabe extender el carácter orgánico a la totalidad del mismo.

     Este Tribunal, en su Sentencia de 13 de febrero de 1981, ha mantenido que la Ley orgánica puede contener preceptos no orgánicos relativos a materias conexas. Asimismo ha señalado que, como la inclusión produce la congelación de rango salvo excepción expresa, el legislador debe precisar en la Ley orgánica cuáles sean tales preceptos no orgánicos, sin perjuicio de la competencia de este Tribunal para concretarlos mediante sentencia, en caso de impugnación de la Ley.

     Pero el que una Ley orgánica pueda contener preceptos no orgánicos no significa -como pretende el Abogado del Estado- que sea suficiente la existencia de algún precepto de contenido orgánico para que pueda atribuirse a toda la Ley dicho carácter. Es preciso, en primer término, que el núcleo de la Ley afecte a materias reservadas a la Ley orgánica, de acuerdo con lo establecido en el art. 81.1 de la Constitución, y la conexión no puede consistir en yuxtaponer preceptos referidos a materias distintas de las reservadas a tal tipo de Ley. Por otra parte, la Ley orgánica sólo puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia, debiendo en todo caso el legislador concretar lo.s preceptos que tienen tal carácter.

     Es evidente que los arts. 20 y 26 del Proyecto no constituyen el núcleo fundamental del mismo ni en su conjunto, ni respecto a los títulos II y VI en los que, respectivamente, se hallan integrados: se trata, en realidad, de preceptos que constituyen piezas de otras leyes orgánicas ya aprobadas: la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas.

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FALLO

     En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

     Ha decidido

1.º Estimar parcialmente los recursos acumulados 311, 313, 314, 315 y 316/1982, y, en su virtud, declarar:

a) Que el Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) no puede promulgarse como Ley orgánica, de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico segundo.

b) Que el Proyecto de LOAPA no puede promulgarse como Ley armonizadora, de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico tercero.

c) Que son inconstitucionales los arts. 1, 2, 3, 4, 5.1, 2 y 3; 7.1 y 2 (párrafo segundo), 9, 10, 22 c), 23, 24.2, 34.1 y 37.2, así como los incisos contenidos en los artículos 32.2 a) y 37.1: «en función de la implantación real de la misma» [art. 32.2 a)]y «de conformidad con lo que disponga la legislación prevista en el art. 149.1.18.ª de la misma, y la que, en su desarrollo, puedan dictar las Comunidades Autónomas» (art. 37.1 ), por vulnerar los preceptos constitucionales en los términos fijados en los correspondientes fundamentos jurídicos de esta Sentencia.

2.º Desestimar los recursos en todo lo demás.

 

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a cinco de agosto de mil novecientos ochenta y tres.